Особенности целевого использования публичных земельных участков

Источник: Consul Group

Отечественный законодатель преимущественно устанавливает две формы владения земельным участком, а именно: на основании права собственности или права аренды. В связи с указанным в ст. 65 ЗК РФ законодатель устанавливает принцип платности за использования земельных участков. Формами платы является либо земельный налог, либо арендная плата соответственно.

 

На территории г. Москвы преимущественной формой владения земельными участками для собственников объектов недвижимости является аренда. Арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется исходя, но не ограничиваясь, из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования (абз. 2 Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 582)). При этом вид разрешенного использования земельного участка влияет непосредственным образом на определение кадастровой стоимости участка (объекта), которая в соответствии с нормативными актами уполномоченных органов зачастую является одним из основных показателей, используемых для расчета регулируемой арендной платы по договора аренды, заключаемым с Департаментом городского имущества г.Москвы.

 

В ст.7 Земельного кодекса РФ предусматривается обязательство землепользователя использовать земельные участки в соответствии с установленным для них целевым назначением. При этом целевое назначение земельных участков может быть:

  • Основным;
  • Вспомогательным;
  • Условно-разрешенным.

 

Виды разрешенного использования и правовой режим земельных участков определяется нормативно-правовой системой градостроительной документации, которая принята в том или ином субъекте, однако первостепенным документом, содержащим градостроительную информацию для любого землепользователя, будут являться местные правила землепользования и застройки (далее - Правила).

 

В Москве такие Правила были приняты только в 2017 г. До этого момента режим пользования земельным участком первостепенно определялся актами Департамента городского имущества г. Москвы, вынесенными в пределах предоставленных ему полномочий, которые определены постановлением Правительства Москвы от 20.02.2013 № 99-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы».

 

Фактически целям использования земельных участков, внесенным в ЕГРН, корреспондируют аналогичные цели, указанные в договоре аренды, заключенном между Департаментом городского имущества г. Москвы и собственником здания, расположенного на таком земельном участке.

 

Факты нарушения землепользования в г. Москве выявляются в порядке муниципального земельного контроля, что входит в полномочия Государственной инспекции по контролю за объектами недвижимости г. Москвы (далее – Госинпекция).

 

В случае выявления нарушений порядка землепользования Госинспекция полномочна привлечь виновных лиц к административной ответственности (п. 4.2.1. Об утверждении положения о Государственной инспекции по контролю за объектами недвижимости г. Москвы, утверждённого постаныванием Правительства от 25.04.2012 № 184-ПП).

 

Однако, как правило, за административной ответственностью следует и санкции иного характера. В частности, это происходит по причине межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, которые в рамках выполнения советующих планов эффективности делятся между собой информацией о выявленных нарушениях.

 

Так, например, Госинспекция, выявив нарушение порядка землепользования направляет соответствующую информацию в Департамент городского имущества г. Москвы, который, впоследствии, вправе с опорой на результаты инспекционных мероприятий Госинспекции применить договорные штрафные санкции, размер которых достигает годовой величины арендной платы.

 

Между тем это не единственный правовой инструмент, которым пользуются органы исполнительной власти Москвы при осуществлении муниципального земельного контроля и в последнее время Департаментом городского имущества г. Москвы избирается дополнительный способ защиты его прав, цель которого взыскать с землепользователя неосновательное обогащение в виде денежных средств, которое лицо сберегло за счет суммы, составляющей разницу между арендной платой подлежащей расчету и внесению исходя из фактического вида использования земельного участка, предполагающего более дорогой вид использования, и внесенной землепользователем арендной платы.

 

Суды в целом такой избранный Департаментом городского имущества г. Москвы способ защиты нарушенного права поддерживают и считают обоснованным. Однако, Департаментом зачастую не учитывается, что земельный участок может использоваться хоть и не в целях, предусмотренных договором аренды, но с учетом требований действующей градостроительной документации, которая имеет приоритетное значение.

 

Как ранее уже указывалось, земельные участки, помимо основного вида разрешенного использования имеют и воспитательные виды разрешенного использования, основной принцип которых заключается в обеспечении осуществления дополнительных функций объекта по отношению к основному виду разрешенного использования. Иначе говоря, представляется целесообразным, что на земельном участке с производственным видом разрешенного использования в качестве дополнительных видов разрешенного использования следует установить коды, разрешающие использование объекта под офисную инфраструктуру (так как в таком объекте могут быть размещены органы управления таким производством) или под общественное питание (так как ни одна организация фактически не обходится без мест приема пищи). При этом следует отметить, что суммарная доля общей площади всех объектов капитального строительства вспомогательных видов разрешенного использования в пределах земельного участка должна составлять не более 25% от суммарной общей площади всех объектов капитального строительства.

 

Между тем в Москве прошла волна арбитражных дел, в рамках которых рассматривались споры, связанные с нарушением режимов землепользования и условий договоров аренды, где органы исполнительной власти фактически к рассмотрению дел подходили формально и свою позицию основывали исключительно на действующих условиях договора аренды (в части целевого использования) и внесенных в ЕГРН сведениях, которые, среди прочего, не предусматривают возможность внесения сведений о вспомогательных видах разрешенного использования.
В результате чего Госинспекции и Департаменту городского имущества г.Москвы для установления состава административного правонарушения и обращения в суд с требованием о взыскании неосновательного обогащения было достаточно установить осуществление землепользователем любой иной деятельности на земельном участке (или его части), отличной от внесенной в ЕГРН в качестве основного вида разрешенного использования.

 

В 2022 Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ был рассмотрен ряд жалоб, по результатам рассмотрения которых суд пришел к выводу о недопустимости применения подхода, при котором, рассмотрение требования о взыскании неосновательного обогащения происходит в отрыве от учета действующих нормативно-правовых актов, регулирующих градостроительные отношения в субъекте. Как ранее уже указывалось таким документом, в первую очередь, выступают Правила землепользования и застройки г. Москвы.

 

Так, например в деле № А40-285960/201 Департамент городского имущества г. Москвы предъявил Обществу иск о взыскании 30 миллионов рублей неуплаченной арендной платы в качестве неосновательного обогащения, ввиду того, что ранее материалами, составленными Госинспекцией было установлено, что в одном из расположенных на этом участке трехэтажном здании размещен и функционирует дополнительный офис филиала Банка ВТБ, при этом основным видом разрешенного использования спорного земельного участка является использование зданий для целей производства железо-бетонных изделий для домостроения и строительства цеха № 5 с технологическим комплексом по изготовлению железо-бетонных изделий.

 

Возвращая дело на новое рассмотрение Судебная коллегия Верховного Суда РФ указала, что нижестоящей инстанции при рассмотрении дела надлежит учесть: имело ли место нарушение правового режима спорного участка; допустимо ли с учетом утвержденных градостроительным регламентом видов разрешенного использования (основных и дополнительных) осуществление офисной (банковской) деятельности в помещении здания, расположенного на спорном земельном участке; привела ли передача в аренду помещения к изменению вида разрешенного использования здания и земельного участка.

 

Подход, при котором Верховный Суд РФ указывает на необходимость учета градостроительной документации также можно встретить во многих других делах, рассмотренных в 2022 г.

 

Такая тенденция рассмотрения дел представляется более разумной и оправданной, так как фактически учитывает не только формальную сторону договорных отношений, оформленных с публичными органами власти, но и действующие градостроительные регламенты, установленные для каждой конкретной территориальной зоны, ведь в первую очередь порядок землепользования определяется не договором аренды, заключаемом с Департаментом городского имущества г. Москвы, а документами градостроительного зонирования, в частности Правилами землепользования и застройки.

Действующие лица:

Илья
Цирулев

руководитель практики по строительству и недвижимости

Верните экран в вертикальное положение